专项债激活土地储备 - 评估行业机遇与转型路径

一、政策框架体系与核心突破

2025 年 3 月 4 日，自然资源部与财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45 号），作为落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号）的配套文件，标志着土地储备专项债政策进入精细化实施阶段。文件构建了 "存量优先 + 增量审慎" 的双轨制发债模式，明确将 2024 年 11 月 7 日前供应的存量闲置土地作为收储重点，同时允许符合条件的新增项目纳入计划，形成 "盘活存量 - 优化增量 - 提升质量" 的土地资源配置闭环。

二、实施机制创新与操作要点

1. 项目准入与资金管理

   建立 "三库联动" 机制：土地储备项目须纳入年度计划库、全民所有土地资产管理信息系统标识码库，以及专项债项目库。资金使用实行 "双封闭" 管理，由名录内土地储备机构专款专用，禁止用于与土地储备无关的开发建设。例如广东省已通过该模式发行 307 亿元专项债，完成 86 个项目收储，涉及 19 个城市的闲置地块。

2. 申报审核分级管理

   对非试点地区实行 "部省联审"，由财政部、自然资源部对项目合规性进行实质性审核；北京、上海等 11 个 "自审自发" 试点地区则赋予省级政府更大自主权，项目经省级审核后即可发行，同步报备中央部门。这种差异化机制既强化风险防控，又提升政策执行效率。

3. 收益平衡与期限匹配

   创新性提出 "项目整体平衡" 原则，允许同一项目内不同地块资金调剂使用，突破单一地块收益限制。同时要求地方政府根据土地市场周期动态调整发债期限，例如珠海市通过组合 13 宗地块形成 4 个项目包，实现现金流覆盖率提升 27%。

三、行业影响与服务升级方向

1. 评估服务需求爆发点

   • 存量资产价值重估：针对企业无力开发的商办用地、司法拍卖土地等，需开展 "区位价值修正评估" 和 "再开发可行性论证"，重点城市工业用地再开发潜在市场规模超 12 万亿元。
   • 合规性审查服务：建立 "三线一单"（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单）符合性评估体系，重点核查土地权属瑕疵、抵押查封等历史遗留问题。
   • 风险预警模型开发：构建 "土地出让收入预测 - 偿债压力测试 - 政策变量模拟" 三维分析模型，运用蒙特卡洛模拟技术提升收益预测精度。

2. 区域差异化服务策略

   针对 28 个重点城市建立 "负面清单" 管理机制，需提供城市更新潜力指数、人口导入能力评估等专项研究；三四线城市则聚焦县域土地整备综合解决方案，如广东肇庆通过编制《县域土地储备专项规划》，实现储备项目收益覆盖率提升至 115%。

3. 技术赋能与跨界融合

   推广应用三维地籍管理系统和遥感监测 AI 算法，实现土地储备项目全生命周期动态监测。例如浙江省已建成覆盖全省的土地储备数字孪生平台，实时跟踪项目进展与资金流向。

四、风险防控与监管要求

1. 建立三级风险防控体系

   市县政府承担项目真实性主体责任，省级部门实施年度监管抽查，中央层面开展重点项目随机审计。2025 年第三季度前需完成上年度专项债使用情况联合报告，对资金空转、虚增收入等行为实施 "一票否决"。

2. 构建动态监测指标

   新增 "土地储备去化周期" "专项债本息保障倍数" 等核心指标，要求各地每季度更新土地市场供需分析报告，对预警城市实施发债额度调减。

五、行业发展建议

1. 能力建设

   推动建立 "土地储备评估师" 职业认证体系，重点培养土地经济学、环境科学与大数据分析复合型人才。建议高校开设专项债评估方向课程，联合科研机构开发《土地储备项目收益评估规范》团体标准。
   随着政策落地进入密集期，评估机构需加快人才梯队建设，建议建立 "项目制 + 轮训制" 的培养模式，确保技术力量持续输出。

2. 服务模式创新

   探索 "评估 + 咨询 + 数据" 一体化服务，例如为地方政府提供 "土地储备资产证券化方案设计" "专项债风险缓释工具应用" 等高附加值服务。广东省某评估机构通过参与项目全流程设计，帮助地方政府降低融资成本 1.2 个百分点。

3. 技术研发投入

   加快研发土地储备项目智能申报系统，集成政策适配、收益测算、合规性校验等功能，实现 "一键生成申报材料"。开发基于区块链的资金流向追溯平台，确保每笔资金可查可控。